Pubblico delle note didattiche per il mio corso di Politica ficale e monetaria dell'Unione Europea dedicate al tema dell'Unione bancaria. Non sono di facile lettura, nel senso che la questione è ingarbugliata e le informazioni spesso non di facile accessibilità. Questo passa il (mio) convento per ora. Se vi arrischiate a leggerele, tenete fermi i tre pilastri illustrati all'inizio, quelli vi fanno da riferimento.
La matassa ingarbugliata della Banking union
Sergio Cesaratto
Dipartimento di Economia Politica
e Statistica – Università di Siena
Cesaratto@unisi.it
“In June
2012, euro area leaders affirmed, ―it is imperative to break the
vicious circle between
banks and sovereigns.… “ (IMF 2013: 20).
Avvertenza: queste sono note didattiche distribuite in quanto forse
utili. L’esposizione è del tutto provvisoria ed è stata solo velocemente
rivista.
1. Necessità di una unione bancaria
Un post di Daniel Gros
(Gros 2013)– un noto economista europeo - spiega bene perché un’unione bancaria
(UB) sia un pilastro essenziale di una UM ben funzionante. Un post di Dolan (2013) spiega bene i meccanismi di una crisi
bancaria e le possibile procedure di risoluzione.
Gros
confrontava i meccanismi di gestione delle crisi bancarie del Nevada e
dell’Irlanda. Ambedue gli stati avevano attraversato prima della grande crisi
una bolla edilizia sfociata, appunto, in una crisi bancaria. Nell’un caso,
tuttavia, la crisi è stata affrontata a livello federale, nell’altro
fondamentalmente a livello nazionale. Nel primo caso lo stato del Nevada è
rimasto fondamentalmente fuori della gestione della crisi – se non subendo le
conseguenze economiche della fine del boom edilizio, ma questo è un altro discorso
– mentre lo stato irlandese ha dovuto farsi carico del salvataggio delle
proprie banche entrando a sua volta in crisi (per cui la crisi bancaria si è
trasformata in crisi sovrana) e necessitando di una sostegno europeo (di cui
tratteremo nel cap. 10), tanto più non disponendo di una BC sovrana dotata, per
definizione, di un potere illimitato di finanziare la spesa pubblica. Non
potendo godere di un sostegno diretto della BCE, questa è intervenuta a
sostegno del debito pubblico irlandese (e degli altri paesi periferici)
attraverso un’ampia disponibilità di liquidità a favore delle banche locali
(l’operazione LTRO) le quali l’hanno impiegata per sostenere i titoli del
debito sovrano nazionale – non per buon cuore, evidentemente, ma perché
attirate dalla differenza fra il basso costo della liquidità e gli elevati
rendimenti dei titoli. Questo ha creato un circolo vizioso, un abbraccio
mortale, fra stati in crisi per aver sostenuto banche fallite, e banche fallite
che sostengono stati falliti. Spezzando da principio ogni coinvolgimento dello
stato locale nella crisi bancaria, il modello americano evita questa
situazione.
Local banks in Nevada
experienced huge losses, just like in Ireland, and many of them became
insolvent, but this did not lead to any disruption of the local banking system
as these banks were seized by the Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC),
which covered the losses and transferred the operations to other, stronger
banks. In 2008-09, the FDIC thus closed 11 banks headquartered in the state,
with assets of over $40 billion, or about 30% of state GDP. The losses for the
FDIC in these rescue/restructuring operations amounted to about $4 billion.
(da Gros
http://www.voxeu.org/article/banking-union-if-ireland-were-nevada)
Da
ricordare, inoltre, che l’impatto sulla popolazione locale della fine del boom
edilizio e della ristrutturazione bancaria (che naturalmente avviene) è
attenuato dai meccanismi fiscali semi-automatici che avvengono in uno stato
federale: vedendo scemare reddito ed entrate fiscali, il Nevada paga meno
imposte federali ricevendo più sussidi (ai disoccupati ecc). I costi della
ristrutturazione bancaria –assorbimento delle perdite, ricapitalizzazione o
vendita delle banche ecc. – sono sostenuti a livello federale. Inoltre negli SU
molte banche sono strutture ramificate in tutta l’Unione, sicché crisi locali
sono più facilmente assorbite dalle banche. Le banche europee sono più
nazionali, per cui subiscono in pieno una crisi locale.
In una UM
composta di stati nazionali, una crisi bancaria va dunque necessariamente
affrontata a livello federale. L’integrazione finanziaria europea non è stata
invece seguita da una armonizzazione dei meccanismi di sorveglianza e
regolazione.
Nel summit europeo del giugno 2012 l’UE sembrò prendere coscienza di questo fatto, con particolare riguardo
al caso spagnolo, ben più esplosivo per dimensione di quello irlandese (si veda
l’affermazione riportata all’inizio). In quell’occasione il vertice approvò un
prestito di fondi dell’European Stability
Mechanism (ESM, di cui ci dovremo occupare più avanti) per la
ristrutturazione di alcune banche spagnole (in particolare di Bankia) di 60
miliardi di euro. Il prestito era però al governo spagnolo per cui, in verità,
non si spezzò come verbalmente auspicato l’abbraccio mortale fra governo locale
e banche nazionali. Non fu un buon inizio.
2. L’acronimia dei tre pilastri di una unione bancaria.
Una UB
poggia su tre pilastri
(che sono i medesimi di un sistema nazionale di supervisione e risoluzione
delle crisi bancarie):
--> Un meccanismo di sorveglianza (acronimo: Single Supervisory Mechanism - SSM) e regolamentazione, in parole semplici una autorità preventiva delle crisi
basata su regole certe e comuni
(tipicamente quelle di Basel III). Il meccanismo di supervisione dovrebbe
prevenire anche la tentazione peccaminosa (moral hazard) a comportamenti finanziari
azzardati fidandosi dell’esistenza, all’occorrenza, di meccanismi di
salvataggio pubblici. --> Un meccanismo di risoluzione delle crisi (Single Resolution Mechanism - SRM) che, sfortunatamente, si possono presentare nonostante la qualità della supervisione. Tale meccanismo deve fissare le regole sulla ristrutturazione delle banche inclusa l’individuazione delle figure che devono sostenere perdite e costi relativi alla ristrutturazione. Qui c’è la vexata questio della quota delle perdite e costi di ricapitalizzazione che deve ricadere sui creditori e azionisti delle banche (bail in) o sui contribuenti (bail out). Il coinvolgimento (bail in) della proprietà e dei maggiori creditori è necessario per evitare le tentazioni peccaminose (cioè tenere comportamenti rischiosi tanto poi si è salvati col denaro pubblico). Accanto alla creazione di un SRM v’è dunque l’elaborazione di una legislazione comune (regole condivise) che fissi le modalità di risoluzione delle crisi bancarie. Un SRM dovrebbe essere inoltre accompagnato idealmente da:
---> Un sostegno finanziario (backstop) che assicuri da un lato i
fondi necessari alla ristrutturazione delle banche; Idealmente si dovrebbe avere qui un Single Resolution Fund – SRF. Si dovrebbe inoltre prevedere una
forma di garanzia per i piccoli depositanti ritenuti meritevoli di protezione (Deposit Guarantee Scheme - DGS). Il sostegno finanziario
dovrebbe essere adeguato per crisi di singoli istituti di credito che per crisi
sistemiche.
Al riguardo
c’è in realtà un quarto
pilastro che è il ruolo della BC come prestatore di ultima istanza (lender of
last resort LOLR); questo riguarda tuttavia crisi di liquidità e non si
solvibilità delle banche. Come vedremo nel cap. 9, le banche ricorrono
ordinariamente (sebbene in maniera più massiccia durante la presente crisi) a
strumenti di creazione di liquidità della BCE contro titoli che fungono da
collaterale. In assenza di collaterale accettabile (eligible) per gli standard
posti dalla BCE, le banche possono ricorrere anche alla finestra della Emergency Liquidity Assistance
(ELA) presso la propria banca centrale.
I tre pilastri sono stati sinora fondamentalmente
nazionali. Da quanto si evince da ciò che l’UE ha
fatto e presumibilmente farà nel futuro, una struttura europea solida viene
creata solo con riguardo al primo pilastro (e con dei limiti), e non a caso
visto che si tratta di una mera attività istruttoria che non prevede decisioni
finanziarie in merito a eventuali ristrutturazioni o l’impiego di fondi comuni.
La presa di responsabilità europea con riguardo agli altri due pilastri è assai
più limitata a casi di estrema emergenza – quelli in grado di porre in pericolo
l’UME. Per il resto ciascuno continuerà a vedersela per proprio conto. Peraltro
quello che si deciderà di fare non riguarda la presente crisi bancaria,
l’eredità (legacy). Quindi poco per il futuro, ancora meno per il presente. Ma
in tal modo, secondo molti commentatori, la crisi europea continuerà.
3. La
logica dei pilastri
Un UB
completa tale da spezzare l’abbraccio mortale fra crisi bancaria e crisi di
stati sovrani privi di una propria BC (dunque impossibilitati a ricorrere alla printing press) richiede infatti che
tutti e tre i pilastri siano presenti poiché si presuppongono vicendevolmente.
Un documento dell’IMF (2013) riassume la natura dei tre pilastri e la loro connessione. In sintesi il
SSM serve a prevenire le crisi; esso è dunque un presupposto per il SRF (e per
il DGS) a cui gli stati membri sono disposti a partecipare solo se v’è stato un
comune e rigoroso meccanismo di sorveglianza volto, in particolare, a impedire
forme di moral hazard suggerite
proprio dall’esistenza di un SRF; quest’ultimo presuppone pure un SRM, cioè
regole comuni di risoluzione delle crisi che presuppongano, magari, anche forme
di bail in volte a scoraggiare il moral hazard.
E’ chiaro
come il punto più delicato riguarda SRF/DGS (ma anche il SRM che deve nei fatti
regolamentare la costituzione di SRF/DGS e l’eventualità del ricorso a fondi
europei). La tendenza che la Germania sembra imporre all’EZ è di strutturare a
livello europeo (almeno per le grandi banche) SSM e SRM, e lasciare a livello
nazionale i SRF/DGS, con un ricorso solo in extremis a fondi europei (l’EMS,
come vedremo) nel caso di una minaccia sistemica alla stabilità dell’euro.
L’idea tedesca è che l’abbraccio mortale fra banche e stati vada spezzato
prevedendo sia che SRF/DSG siano costituti in ciascun paese con fondi delle
medesime banche locali, che attraverso una forte penalizzazione di azionisti e
creditori subordinati delle banche locali nel caso di crisi. La crisi
rimarrebbe però, fondamentalmente, a livello locale non senza effetti,
attraverso il forte impatto sul settore privato nazionale, anche sulla
stabilità delle finanze sovrane. I tedeschi sembrano però far salva la
possibilità, per quegli stati che se lo possono permettere, di poter salvare le
proprie banche – come essi hanno già fatto su scala macroscopica negli scorsi
anni. Questo non farebbe che scavare ancor più il solco fra paesi core e paesi periferici. Più avanti
approfondiremo.
Esaminiamo ora alcuni passaggi
del documento dell’IMF:
<The
logic of a union. A single
regulatory and supervisory framework would help contain
systemic risks and curb the moral hazard attendant with common backstops
and safety nets; a single resolution mechanism with adequate backstops would
isolate and address pockets of weakness; and a common safety net would help
prevent retail deposit runs that could overwhelm the capacity of any one
country.
Regulation and supervision. Regulation involves rules to
prescribe what banks must or may
not do, while supervision verifies
and enforces such rules and adds broad discretionary
powers to control undue
risk-taking and ensure adequate capitalization. Both seek to complement market
discipline imposed by bank creditors and shareholders. The SSM would facilitate a systemic approach of
supervision to risk management across all countries and help identify and
prevent the buildup of excessive risk concentrations. It would enforce
regulations consistently across the banking union, reduce national distortions,
and better
address cross-border issues
and fragmentation. It could be less subject to capture by local
interests (if not to
broader ones); e.g., Agarwal et al (2012) show that, in the United States,
federal regulators are
significantly less lenient than state regulators (although the United
States also has federal
backstops in place).
…
Resolution and safety nets. An effective resolution mechanism would
facilitate intervention in
a timely manner to address weak banks and prevent contagion across the
system. A single
resolution authority would
support market discipline and should minimize the costs of
failing individual banks,
although in the case of systemically important institutions cost
minimization needs to be
considered at the level of the system. Together with a common
safety net that comprises
deposit insurance (to provide certainty to retail depositors) and a
lender of last resort (for
emergency liquidity), it would enhance the capacity to cope with
shocks that may overwhelm
any individual economy. A credible single resolution framework
and safety net would
address coordination and burden-sharing problems related to crossborder
failures and internalize
associated externalities. By moving responsibility for potential
financial support from the
national to the supranational level, they would decouple banks’
prospects from that of
sovereigns with weak finances, and protect individual sovereigns
from banking sector
weaknesses. They would also limit the potential burden on taxpayers,
including by ―bailing in
creditors as necessary.
Il IMF sottolinea che una
efficace UB implica tutti e tre i pilastri:
<Progress is required on
all elements, and the governance of the banking union must provide the right
incentives and promote timely decision making, lest national interests prevail
and effectiveness is compromised.
A single supervisory mechanism (SSM) without a common resolution and
safety net
framework will do little to break the vicious circle between banks and
sovereigns and
stabilize the euro area. In particular, à lack of
a credible resolution framework would hamper
the effectiveness of the SSM, and impede timely decision making by
leaving national
authorities to deal with the fiscal consequences of others’ supervisory
decisions.
à Bank
recapitalization as well as resolution and deposit insurance mechanisms would
lack
credibility without the assurance of fiscal backstops and burden-sharing
arrangements.
à
Conversely, common safety nets and backstops without effective supervision and
resolution
would break sovereign-bank links, but risk distorting incentives,
reinforcing tendencies for
regulatory forbearance, and shifting losses to the euro-area level.
Effective control must
accompany, or precede, risk or burden
sharing.>
Avrebbe una
UB di questo tipo impedito la crisi? Il IMF sostiene che una UB avrebbe con il SSM impedito l’esposizione a
determinati rischi di certi sistemi bancari nei paesi periferici (Spagna,
Irlanda, Cipro), e successivamente con un SRM e un SRF impedito la spirale fra
crisi bancaria e sovrana. (p. 8).
L’esempio americano
Much of this experience comes from the United States, where a special
resolution regime for banks was introduced decades ago and was reformed
following the 1980s Savings and Loan
(S&L) crisis. In contrast, most EU countries did not introduce
special resolution legislation until the
current crisis1. The US
resolution regime for banks is administered by the Federal Deposit Insurance
Corporation (FDIC), a federal agency created in 1933 and headquartered in Washington DC.
In the recent crisis it has operated reasonably well, and has overseen the
resolution of close to 500 banks, including very large ones such as Washington
Mutual (which had more than US$ 300 billion in assets) in late September 2008,
without largescale disruption in spite of significant losses imposed on
creditors including senior unsecured ones. The Dodd-Frank Act of 2010 extended
the resolution authority of the FDIC to systemically important non-bank
financial institutions, a category that would have included firms that were
udged ‘too-big-to-fail’ and were bailed out in 2008 (Bear Stearns, Fannie Mae,
Freddie Mac, AIG and GMAC) as well as Lehman Brothers. In April 2011, the FDIC
published an analysis that suggests that, had the Dodd-Frank Act been in place
in September 2008, it would have been possible to resolve Lehman Brothers in an
orderly manner, as was the case for depositary banks (FDIC, 2011).
4. Cosa ha fatto l’Europa in direzione della UB?
Le vicende
europee nel predisporre una UB sono intricate, vista la continua opposizione
fra, da un lato, la Francia e gli altri paesi periferici e, dall’altro lato, la
Germania e i suoi satelliti. Ovviamente la ragione di ciò riguarda modalità
(SRM) e costi della risoluzione delle crisi bancarie /SRF/DGS), in generale, e
con riguardo a come affrontare il pregresso (legacy) relativo alla presente
crisi. Si tengano ben fermi i tre pilastri: sorveglianza (SSM), risoluzione
(SRM), fondi di sostegno (SRF/DGS o backstop).
--> 29 Giugno 2012 à creazione SSM:
il vertice europeo decide di creare un
SSM e fa la famosa affermazione: (“We affirm that it is imperative to break the
vicious circle between banks and sovereigns”), ribadita
nei vertici di ottobre e dicembre. Da osservare che l’affermazione avviene in
un momento di crisi acuta per Spagna e Italia. Come al solito la UE sembra fare dei passi in
avanti in momenti simili (magari per arretrare quando le acque si sono calmate).
Infatti l’impegno lì stipulato sembra essere largamente disatteso sulla base di
quanto l’EZ si avvia a decidere.
Circa le origini del “doom
loop” basti qui ricordare che in taluni paesi, come Spagna e Irlanda, le banche
sono state salvate con fondi pubblici, per cui il problema si è trasmesso da
banche agli stati; successivamente capitali dei paesi forti dell’EZ che avevano
finanziato i debiti pubblici dei paesi periferici (inclusa l’Italia) sono stati
ritirati. La BCE
ha messo a disposizione delle banche periferiche molta liquidità
incoraggiandole a sostenere i debiti pubblici. Alla fine si è creato un circolo
perverso di banche ai limiti dell’insolvenza sostenute da stati anch’essi ai
limiti dell’insolvenza che a loro volta sono sostenuti dalle medesime banche.
--> Competenze SSM: affidate alla ECB. Limiti alle competenze: La BCE ha competenza sulle banche
con attività (assets) superiori a 30 miliardi di euro, circa 130 banche che
rappresentano però l’80% delle attività dell’EZ. La ECB condurrà dal novembre 2013
un esercizio di valutazione sui bilanci bancari volto a scoprirne le criticità,
e uno stress test assieme alla EBA (European Banking Authority) volto a
valutarne la resistenza a shock. Al termine, nel novembre 2014 la ECB assumerà il ruolo di SSM. La BCE è preoccupata che emergano
criticità nazionali senza un SRM europeo ben definito.
--> Un problema di
fondo che determinò una perplessità della Germania ad affidare il compito di
vigilanza alla BCE è stata la possibile sovrapposizione con la politica monetaria: questa
può esser influenzata dall’attività di supervisione, nella misura in cui la
salute dei bilanci bancari può dipendere dalla politica monetaria. Con riguardo
alla situazione corrente, va ricordato che la BCE ha stimolato le banche dei paesi periferici
attraverso cospicue iniezioni di liquidità a buon mercato (cap.9) ad acquistare
cospicue quantità di titoli pubblici non più finanziati dagli investitori
esteri. Questo potrebbe implicare che se la BCE nella sua attività di valutazione che
svolgerà dal novembre del 2013 e nella successiva attività di vigilanza
ritenesse questi attivi ad elevata rischiosità, tali da incidere sulla solidità
patrimoniale delle banche, essa potrebbe essere indotta a misure di sostegno
dei titoli pubblici (si veda http://www.lavoce.info/vigilanza-bce-banche-italiane/) A norma di Trattati, comunque,
il ruolo della BCE come SSM viene subordinata all’obiettivo della stabilità dei
prezzi.
--> Il vertice include
fra le competenze dello European Stability Mechanism (ESM, vedi BOX e cap. 10) anche quello della ricapitalizzazione delle banche, una
volta che il SSM sia a regime: < When an effective single supervisory
mechanism is established, involving the ECB, for banks in the euro area the ESM
could, following a regular decision, have the possibility to recapitalize banks
directly.> (IMF 2013: 20). Questo del ruolo dell’EMS è oggetto di controversia su cui torneremo.
Nel luglio 2013 l’EMS interviene con 60 miliardi di euro di prestito al governo
spagnolo a sostegno della ricapitalizzazine di alcune banche spagnole
(attenzione il prestito è al governo, non alle banche, sicché non si spezza
l’abbraccio mortale).
L’EMS
To assure
markets that the Europeans had the institutions and the resources in place to
deal with any future debt crisis, an important step was taken in May 2010 when
the euro area member states decided to create the European Financial Stability
Facility (EFSF). The EFSF, which was designed to last three years, provides
temporary financial assistance to euro area member states in difficulties. To
fulfil its mission, the EFSF issues bonds or other debt instruments on the
capital markets.
In June
2011, the euro zone leaders agreed to enlarge the mandate of the EFSF to give
it more autonomy and increase its effectiveness, and it was decided to make the
stability mechanism permanent by creating a successor institution, the European
Stability Mechanism (ESM). The EFSF has been used to finance the bailouts of Ireland (agreed in November 2010), Portugal (agreed in June 2011), and Greece
(formally approved in March 2012 after months of tense negotiations). And in
June 2012, European policymakers agreed to lend to the Spanish state (through
the EFSF/ESM) up to EUR 100 billion in order to recapitalise and restructure
its banking sector.
The
combined lending power of the bailout funds (the temporary EFSF and the
permanent ESM) has been temporarily increased to EUR 700 billion. On June 29,
2012, European leaders took the important decision to use the euro zone’s
rescue funds (the EFSF/ESM) to recapitalise ailing banks directly (rather than
helping banks via loans to their sovereign governments), once a single European
bank supervisor is established. They have recognized that the stability of the
euro zone requires the severance of the mutually destructive link between banks
and sovereigns.
--> 14 dicembre 2012 il vertice europeo si accorda per affiancare all’SSM
un Single Resolution Mechanism (SRM) mentre procede la definizione di
regole comuni per la risoluzione delle crisi bancarie à Bank Recovery and
Resolution Directive (BRRD).
--> Vertice
ministri finanziari 21 giugno 2013. Due
accordi riguardanti: il ruolo dell’ESM nella ricapitalizzazione delle banche
nell’ambito di una legislazione comune (Bank Recovery and Resolution
Directive BRRD. Il BRRD costituisce un passaggio necessario verso il
SRM, cioè la definizione di una autority preposta a condurre la risoluzione
delle crisi bancarie. Il
BRRD prevede forti penalizzazioni (bail in) per azionisti e creditori delle
banche insolventi; esso prevede anche la costituzione di “resolution funds”
nazionali finanziati dalle stesse banche e il ricorso all’EMS solo in casi
estremi. Il BRRD entra in vigore dal 2018 (anche se, sembra di capire, alcune
regole circa il bail in siano in vigore già da ora).
--> Luglio 2013, la Commissione pubblica
una proposta di SRM, la cui istituzione era
stata decisa nel dicembre 2012, immediatamente respinta dalla Germania perché
accentra troppi poteri presso la Commissione e adombra un SRF.
--> Vertice 24 ottobre 2013. Sollecita il Parlamento sia di
approvare il BRRD che una Deposit
Guarentee Directive entro l’anno. Sollecita anche la definizione da parte
del Consiglio dei ministri europeo del SRM di
modo che vi possa essere l’approvazione da parte del Parlamento europeo
prima delle elezioni di metà aprile. La
BCE sollecita la definizione del SRM entro l’inizio del 2015 in modo di cominciare
la propria attività di vigilanza essendo già disponibile un meccanismo di
risoluzione delle crisi bancarie (SRM+BRRD). Il vertice intanto sollecita i
governi nazionali in vista dell’esercizio di valutazione della BCE a
predisporre backstop finanziari nazionali (si veda http://www.reuters.com/article/2013/10/24/europe-bankunion-idUSL5N0IE3IR20131024)
Attualmente lo scontro a livello europeo è sull’SRM
poiché esso regola la misura in cui i costi di risoluzione delle crisi bancarie
ricadono a livello nazionale o europeo. L’obiezione tedesca (non senza
fondamenti legali) è che un SRM molto forte (quale, vedremo, proposto dalla
Commissione) che preveda forti poteri europei nella risoluzione delle crisi
bancarie e il ricorso a fondi europei non è previsto dai presenti Trattati
europei: <a future “steel-framed” banking union
will require, among other things, a European fiscal capacity, a European
insolvency regime for banks, and a European resolution authority. None of these is explicitly provided for in the
current treaties.> (IMF p.5, vedi anche Veron
2013 - http://aei.pitt.edu/42812/). Un
mutamento dei Trattati è un processo incerto, poiché richiede il vaglio di
tutti i Parlamenti nazionali, che può richiedere anni. Esso non era invece
necessario per l’istituzione dell’ESM.
5. Esame
problematiche delle singole colonne portanti (SSM, SRM, SRF)
Esaminiamo ora lo stato dell’arte nei riguardi dei
“pillar” dell’UB à SSM, SRM, SRF.
5.1. SSM -
Passaggio di consegne alla BCE e stress-test preliminare sulla capitalizzazione
delle banche
Nell’assumere il ruolo di SSM, la BCE svolgerà in coordinamento con le
autorità di sorveglianza nazionali una valutazione sulla situazione di bilancio
delle banche soggette – in sostanza circa la bontà dell’attivo - di modo da
classificarle in istituti (a) sufficientemente capitalizzati; (b) moderatamente
sotto-capitalizzate; (c) severamente sotto-capitalizzate o insolventi e tali da
richiedere un intervento pubblico. Questo tipo
di valutazione (triage) si è rivelata chiave nell’affrontare precedenti casi di
crisi bancarie. I precedenti stress-test
condotti precedentemente dall’EBA (la European Banking
Authority) non erano risultati affidabili à ora con
l’SSM l’accesso alle informazioni dovrebbe essere più garantito.
I problemi che Veron (2013)
identifica sono che, da un lato, la valutazione che precede alle consegne del SSM alla BCE va condotto
rigorosamente, previa perdita di credibilità dell’SSM e della stessa BCE;
dall’altro, laddove si identificassero casi di sotto-capitalizzazione,
il sistema non è ancora preparato ad affrontarlo, mancando gli altri due
pilastri (risoluzione della crisi SRM e sostegno finanziario), dunque una bomba
a tempo:
“In sum,
the pre-handover assessment will likely to need to be complemented by
pre-handover restructuring of problem banks identified in the assessment. There
is essentially no alternative: A botched assessment, comparable to the
collective failures of risk analysis that marked the 2010 and 2011 stress
tests, would be disastrous to the credibility of the ECB and could have
wide-ranging destabilizing consequences for the European financial and monetary
system. Conversely, a well-managed process, with an effective framework to deal
with problem banks as identified through the assessment, holds the promise of
restoring trust in the European banking sector to an extent that has eluded
policymakers since the start of the crisis in mid-2007. Depending on the perspective, the handover can be
depicted either as a time bomb, or as a crucial milestone on the path to euro
area crisis resolution. If the 2014 handover is a failure, the banking union
may become a bridge to nowhere.”
Il 23 ottobre 2013 la BCE ha annunciato l’avvio e i criteri del
”comprehensive assessment in advance of supervisory role”
Vediamo dal press
release http://www.ecb.europa.eu/press/pr/date/2013/html/pr131023.en.html:
The assessment will consist of three
elements: i) a supervisory risk assessment to review, quantitatively and
qualitatively, key risks, including liquidity, leverage and funding;
ii) an asset quality review (AQR) to enhance the transparency of bank
exposures by reviewing the quality of banks’ assets, including the adequacy of
asset and collateral valuation and related provisions; and iii) a stress
test to examine the resilience of banks’ balance sheet to stress scenarios. These
three elements are closely interlinked. The assessment will be based on a
capital benchmark of 8% Common Equity Tier 1, drawing on the definition of the
Capital Requirements Directive IV/Capital Requirements Regulation,
including transitional arrangements, for both the AQR and the baseline stress
test scenario. The details concerning the stress test will be announced at a
later stage, in coordination with the European Banking Authority.
The comprehensive assessment
will conclude with an aggregate disclosure of the outcomes, at country and bank
level, together with any recommendations for supervisory measures. This
comprehensive outcome will be published prior to the ECB assuming its
supervisory role in November 2014, and will include the findings of the three
pillars of the comprehensive assessment.
Approfondimento;
http://www.bruegel.org/nc/blog/detail/article/1178-an-encouraging-start-for-the-ecbs-big-bank-review/
Nei giorni precedenti Draghi si è rivelato molto preoccupato
facendo arrivare ai giornali una sua lettera dello scorso luglio alla
Commissione europea.
Il
Presidente della BCE appare preoccupato per l’assenza di un chiaro SRM e di
adeguati backstop europei laddove emergano serie criticità. Le regole attuali sembrano, inoltre, prevedere severi bail
in che, costituendo un elemento di preoccupazione per gli investitori, si
ritorcerebbero contro le necessità per gli istituti bancario di accrescere la
propria capitalizzazione attraverso il ricorso al mercato. Sembra infatti che parte delle misure di bail in (relativamente a azionisti e titolari di obbligazioni
subordinate)[1] siano già in vigore alla
fine dell’estate 2012 (misure già previste prima della BRRD), e quindi forme di
bail in saranno già in vigore in previsione degli stress test (successivamente
durante il 2014 il BRRD estende il bail
in a categorie più senior di creditori). Ecco come si è espresso Draghi
distinguendo fra banche insolventi e banche sane che necessitano di un
rafforzamento patrimoniale:
Draghi
told the European Commission in a July 30 letter that banks that are still
viable but need state aid to boost their capital base should be allowed to
receive help without inflicting losses on their junior bondholders.
Draghi
said his letter addressed a specific problem relating to two kinds of bank.
"One
bank that is found to be with a level of capital which is below the regulatory
minimum after the asset quality review. For this bank there is no question, the
state aid rules, as they are defined in the framework, would apply - with a bail
in of shareholders, then of creditors according to the pecking list described
in the framework.
"But
there is another kind of bank that is found to be with the level of capital
which is above the regulatory minimum as found by the asset quality review. This
bank could be found in need of capital after the stress test," he added.
If
such banks are solvent but could need fresh capital in stressed conditions
"the supervisor should be free to continue his or her supervisory action
so as to increase the capital of the bank as needed without any danger of the
creditors of the bank or any fear by them that they could be bailed in. That's
why backstops ought to be in place.
"And
my letter addressed exactly this second problem and fortunately, since that
letter both the Commission and the ECB are working together to address this
specific problem.
Un’altra a criticità riguarda
l’ammontare di liquidità che le banche “periferiche” hanno ottenuto dalla BCE a
fronte del quale vi è un forte ammontare di titoli pubblici. Come valutare
questi ultimi dato il loro rischio? L’EBA sembra chiederà un cuscinetto di
capitale aggiuntivo.
Neanche le regole appaiono allo
stato (fine ottobre 2013) pienamente definite. Per esempio, criteri nazionali
che riguardano le sofferenze bancarie (non performing loans) e i relativi
accantonamenti sono diverse da paese a paese (più rigidi in Italia). EBA e ECB
stanno lavorando a criteri uniformi.
Su questi punti: http://www.ilsole24ore.com/art/finanza-e-mercati/2013-10-20/bce-regole-uniche-crediti-e-bond--155456.shtml?uuid=ABoR1zX,
http://www.bloomberg.com/news/2013-10-19/draghi-says-eu-bank-aid-rules-must-be-flexible-on-forced-losses.html;
Bastasin: http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2013-10-23/banca-vicino-sempre-debole-063726.shtml?uuid=ABNtsdY&p=2;
http://www.ilsole24ore.com/art/commenti-e-idee/2013-10-23/la-roulette-regole-gira-banche-091943.shtml?uuid=ABhFxfY;
http://www.lavoce.info/vigilanza-bce-banche-italiane/; http://online.barrons.com/article/SB10001424052702304402104579149041327484608.html;
http://www.repubblica.it/economia/2013/10/19/news/il_setaccio_della_bce_sulle_banche_europee_braccio_di_ferro_sui_fondi_ltro_e_i_titoli_di_stato-68923707/)
In conclusione, Kirkegaard (2013- part III) nota che la regolamentazione
dei salvataggi introdotta nel giugno 2013 (v. sopra BRRD) entra in vigore solo
dopo che la ECB , nel novembre 2014, abbia preso le redini del SSM. Per cui la ECB con
lo stress test può scoprire criticità che, tuttavia, l’Europa non è ancora
attrezzata ad affrontare lasciando dunque, da ultimo, tali criticità sugli
stati nazionali:
Europe’s deals on access to ESM direct bank recapitalization and
bail-ins of bank creditors are in principle not applicable to such a stress
test. The new rules are only scheduled to come into force after the ECB takes
over as regulator. European governments would thus still be largely liable for
any capital shortfalls uncovered in their national banks. This sequencing
raises the risk that a credible backstop might not be available for euro area
banks in countries facing severe fiscal stress already, and therefore of
another dud (fallimentare) stress test on the table.
Il
Consiglio europeo ha indicato che sono i singoli paesi a dover predisporre
“national backstops” preliminarmente agli stress test. Conclude Kirkegaard: “But how credible can
national backstops be in countries already in weak fiscal positions?”. The
Economist cita una fonte “It is madness to expose capital shortfalls if you
don’t know where new capital is going to come from”.
LLe preoccupazioni dei
mercati, allo stato (fine ottobre 2013) sono limitate. Uno studio di Goldman
Sachs stima in 50 miliardi di euro il fabbisogno di
ricapitalizzazione di un pugno, 5 o 10, di banche italiane, spagnole e
tedesche. Il punto è che è un ordine di grandezza pur importante per Italia e
Spagna.
La questione di cosa accade se l’esercizio di valutazione
della BCE e gli stress test ci conduce alla questione del SRM e del SRF.
5.2. SRM-SRF
Prima di illustrare la proposta
della Commissione per un SRM presentata lo scorso luglio, che contiene anche
una proposta di un Single
Bank Resolution Fund (SBRF), occupiamoci di ciò
che è già stato grosso modo approvato, dunque l’BRRD che riguarda le regole di
risoluzione delle crisi. La controversa definizione delle autority che se ne
dovrebbero occupare, il SRM e collegato SRF, potrebbe modificare tali regole.
Il Parlamento europeo ha dato il la
al BRRD nel settembre 2013, sembra con grande unanimità e senza grandi
modifiche (il che significa che nel Parlamento europeo è attualmente assente
una opposizione progressista che sia consapevole e competente delle
problematiche).
5.2.1.
BRRD
Vediamo dunque l’aspetto delle
regole BRRD (v. Kirkegaard 2013 part II).
La direttiva è importante perché
fissa le regole per la risoluzione delle crisi bancarie dando certezza
all’attività della BCE come SSM – che deve avere un quadro certo delle
conseguenze della sua azione volta a scoprire situazioni di insolvenza – e
perché è preliminare alla costituzione di una SRM. Il problema è che il BRRD
entra in vigore nel 2018, mentre SRM e SRF sono in alto mare, lasciando per ora
scoperte, o affidate alle autorità nazionali, le eventuali criticità rivelate
dalla valutazione della ECB e relativi stress test.
--> Elemento caratterizzante di questa direttiva è l’imposizione dei costi
dei salvataggi sui creditori (bail in) rispettando i depositi sotto i 100 mila
euro e alcune altre categorie (come le passività a breve nel mercato
interbancario (àun
altro modo per tenere locale il salvataggio laddove i prestiti interbancari
fossero internazionali). Sebbene venga prevista una discrezionalità per i
singoli paesi nel tarare le misure a sfavore dei creditori, vi sono dei limiti. L’intervento dell’ESM è solo
di ultima istanza, preceduto da misure a sfavore dei creditori (shareholders e
bondholders) e da sostegni dei governi nazionali
La direttiva entra in vigore dopo gli stress-test che la BCE condurrà nel 2014
preliminarmente all’assunzione del ruolo di SSM. Ciò implica che eventuali
insolvenze rilevate dagli stress test saranno da affrontare a livello
nazionale, sebbene normativa europea già in vigore sembra già comporti
l’obbligo di bail in con riguardo a shareholders (azionisti) e junior
bondholders (obbligazioni subordinate)
(anche sui quotidiani c’è incertezza sulla situazione corrente).
A regime, la ristrutturazione e
ricapitalizzazione delle banche prevede tre passaggi:
i)
Nel primo stadio perdite
sino all’8% delle attività totali della banca devono essere cancellate colpendo
azionisti e creditori (obbligazioni subordinate e depositi delle grandi
imprese)
ii)
Copertura di un 5% aggiuntivo
può essere deciso dal governo locale ricorrendo all’imposizione di ulteriore
perdite sui creditori della banca (senior questa volta cioè obbligazioni senior
e depositi delle piccole e medie imprese
e privati, sempre sopra i 100 mila euro), a fondi nazionali (fiscali o
di un resolution fund), o ricorrendo a un prestito governativo dall’ESM -
governativo, quindi non intervento diretto del ESM.
iii)
Solo nel terzo stadio
(dunque dopo che perdite pari al 13% = 8+5 del totale degli assets della banca
sono stati coperti con coinvolgimento dei creditori (bail in) o
ricapitalizzazione diretta dello stato
locale, può l’EMS intervenire direttamente nella ricapitalizzazione. Le regole
dell’intervento ESM sono stringenti: che lo stato membro non sia in grado di
ricapitalizzare da solo; che la banca sia sistemica e ponga un pericolo per la
stabilità dell’euro (Baglioni). Ciò verificato i criteri sono stringenti, come
già visto sopra (Kirkegaard 2013 part I):
The maximum amount available for this purpose would be €60 billion. In
addition, two types of national government cofinancing are envisioned. First,
national governments will have to inject sufficient capital to get the
beneficiary institution up to the legally required minimum Common Equity Tier 1
(CET1) ratio of 4.5 percent in a stress test established by the Basel III
framework. Thus the first money to flow into any troubled bank will come from
national governments or from costs imposed on creditors (see Part II, to be
posted next.) Only then can ESM cash be considered for capital needs above the
4.5 percent threshold. In addition, for capital injections above the 4.5
percent threshold, direct ESM recapitalization is possible, but only with a 20
percent member state copayment.1 Accordingly, ESM direct recapitalization can amount to no more than
80 percent of capital needs above a bank’s 4.5 percent minimum regulatory
capital threshold in a stress test.
--> I paesi devono inoltre creare dei “resolution funds” nazionali finanziati
dalle banche medesime sino a raggiungere
in 10 anni lo 0,8% dei depositi (covered deposits). Questo si aggiunge alla
Garanzia Nazionale sui Depositi (DGS) che già prevedeva lo 0,5% dei “covered
deposits”. Il totale, 1,3% è di dimensione analoga al fondo istituito presso il
FDIC americano. Un assicurazione europea non è però neppure in vista (Baglioni)
(The Economist commenta: “A euro-wide deposit
insurance is so controversial it isn’t polite to mention it”).
5.2.2.
Valutazione BRRD
Kirkegaard (2013-part II) ritiene che fosse questa regolamentazione stata
in vigore prima dei casi spagnolo e irlandese, essa avrebbe fatto una
differenza, particolarmente nel caso spagnolo di Bankia. Nel caso irlandese del
collasso della Anglo-Irish Bank il costo sul contribuente irlandese sarebbe
stato minore – anche se l’intervento del ESM sarebbe stato inevitabile, viste
le dimensioni del fallimento relativamente al Pil di quel paese.
Secondo Munchau (FT 1/7/13) le regole fissate nel vertice
di giugno a proposito di ESM e BRRD non spezzano il doom loop in quanto il bail
in scarica sul settore privato del medesimo paese il peso delle perdite
lasciando il problema fondamentalmente locale:
In theory, a bail-in rule should shift some of the financial burden away
from the bank’s home state. But this only works to the extent that some of
those shareholders and bondholders are foreigners. The trouble is that the
banks have become more national since the crisis. They are the buyers of last resort
of their home countries’ national debt. In return, the governments backstop
their domestic banks. Most of their creditors are domestic. It therefore
matters little whether the Spanish state bails out its banks or whether mostly
Spanish bondholders get bailed in. The bottom line is that all the risk remains
in Spain.
As such, it is a liability of the Spanish state in the final consequence.
Un altro punto
controverso riguarda il pregresso. In una dichiarazione
congiunta del 25/9/2009 i ministri delle finanze di Gemania, Olanda e Finlandia
affermarono:
“Principles that should be
incorporated in design of the instrument for [future] direct recapitalization
[of banks by the ESM] include: (…) the ESM can take direct responsibility of
problems that occur under the new supervision [by the ECB within the SSM], but legacy assets should be under
the responsibility of national authorities.”
La questione, sembra di capire, è
ancora da dirimere. La
tesi di Veron è che per ciò che riguarda alle perdite materializzatesi prima
del 2014, esse saranno sostenute dai governi nazionali (o da più governi nel
caso di banche sovranazionali), non spezzando il “doom loop”. Il punto è
però contenzioso perché qualche governo potrebbe escludere dal sostegno europeo
tutte le perdite relative ad attività acquisite prima del 2014, anche se si
materializzassero nel 2015 e oltre.
Infine, questa del coinvolgimento del settore privato
(Private Sector Involvment PSI) è un’altra faccenda complicata. Nella
narrazione della crisi, una decisione presa da Merkel e Sarkosy durante una
famosa passeggiata il 18 ottobre 2010 nella spiaggia di Deauville - allora la
coppia era definita Merkosy, e chi decideva, secondo l’opinione comune, era la Merkel – in cui i due
decisero che il settore privato dovesse essere coinvolto nei costi di eventuali
fallimenti sovrani, viene da alcuni posta come pietra miliare dell’aggravamento
della crisi, e in particolare della sua estensione a Spagna e Italia. [Fino a
quel momento e dalla nascita dell’euro i mercati finanziari avevano credito
nella regola non scritta che eventuali default sovrani avrebbero condotto a un
pieno bail-out da parte degli altri governi o della BCE, nonostante la regola
scritta del no-bail-out; questo spiegherebbe anche la convergenza dei tassi di
interesse sovrani durante gli anni dell’euro; l’accordo di Deauville sul PSI
venne come una doccia fredda]. A
posteriori si può dire che invece di assicurare il sostegno della BCE ai debiti
sovrani, tranquillizzando i mercati, essi inviarono loro il messaggio opposto:
preoccupatevi. Una Lehman Brothers franco-tedesca. Nel caso del “default
pilotato” della Grecia dell’inverno-primavera 2012 fu infatti applicata una
tosa (haircut) sui creditori, e così poi
nel caso di Cipro della primavera 2013.
Nel caso dei salvataggi bancari,
tuttavia, vi sono argomenti
a favore del coinvolgimento degli azionisti e dei maggiori creditori (bail in)
nell’assorbimento delle perdite, con l’esclusione dei depositi sotto una certa
soglia, in genere 100 mila euro. Oltre che per tranquillizzare
l’opinione pubblica, tale coinvolgimento ha la sua logica nello sventare la
tentazione all’azzardo (moral hazard), cioè condotte bancarie rischiose
nell’attesa, se gli investimenti van male, di un salvataggio pubblico (bail
out). Sebbene in maniera non sistematica, forme di coinvolgimento dei privati
sono state adottate in diversi salvataggio condotti negli scorsi anni, e poi
con un coinvolgimento più diretto dell’UE nel caso di Cipro nella primavera
2013.
Esaminiamo ora il ruolo dell’ESM che dovrebbe costituire
il/un back stop del SRM. Successivamente esamineremo la controversa proposta
della Commissione per l’SRM (e SRF).
5.2.3. ESM
Come al solito il bicchiere può
essere considerato mezzo vuoto o mezzo pieno. Ovvero il sistema da un lato
vincola assai l’impiego del ESM, ma dall’altro – come spesso accade nelle
misure europee – vi sono margini di arbitrio che rendono il sistema meno
rigido. Da un lato l’intervento del ESM nella ricapitalizzazione è interviene
solo a rafforzare l’impegno diretto del
governo coinvolto e una volta coinvolti i creditori della banca nelle
insolvenze (bail in) (Kirkegaard 2013 part 1).
“Sembrerebbe una
vittoria dei falchi del moral hazard”, afferma Kirkegaard. D’altro lato, in
verità, l’accordo prevede che se il paese in oggetto non è in grado di
sostenere la propria parte, i criteri si fanno più flessibili: l’impegno può
superare i 60 miliardi di euro, e il coinvolgimento dello stato locale essere
inferiore. Tale flessibilità sarebbe accompagnata, tuttavia, da misure di condizionalità
macroeconomica. L’impegno del fondo non dovrà, addirittura, attendere che la
BCE nel settembre 2014 (previsione) assuma il ruolo di SSM, ma essere
retroattivo, ovvero l’ESM subentrare a precedenti programmi di sostegno (per
esempio, sembra di capire, l’ESM potrebbe assumere su di sé il costo di
precedenti sostegni che i governi greco o irlandese verso le loro banche,
riducendo dunque in maniera corrispondente il debito pubblico di questi paesi).
Kirkegaard conclude così che, a suo avviso, l’ESM non ha
regole certe ma è soggetto alla discrezionalità che, da ultimo, deve trovare
una legittimazione politica. Questo sarebbe inevitabile perché l’ESM utilizza
risorse pubbliche il cui impiego deve trovare una legittimazione politica
(dunque democratica) e non essere affidato a organismi tecnocratici come la
Commissione. Il board dell’ESM è infatti composto dai ministri delle finanze.
Le valutazioni sul ruolo dell’ESM sono però in genere
negative, vale a dire che un backstop europeo che vada oltre quelli nazionali
non c’è. Che poi in emergenza e dietro
l’imposizione di condizionalità sul paese coinvolto un intervento europeo si
potrà manifestare questo è evidente: in questa crisi l’Europa è sempre
intervenuta quando le situazioni erano sul punto di deflagrare, ma mai per
risolvere la crisi in maniera definitiva Vediamo dunque alcune valutazioni sul
ruolo dell’ESM, vale a dire sull’effettivo backstop europeo alle crisi bancarie.
5.2.4.
Valutazione ruolo ESM nell’unione bancaria
La valutazione di Micossi circa
il ruolo del EMS è sconsolata:
As for direct recapitalisation of banks by the ESM, the proposed system
appears not only highly intrusive but it also places a considerable burden of
aid to the failing institution on the member state, raising doubts about its
ability to “break the vicious circle between banks and sovereigns”. It also displays a profound mistrust of anyone in
need of assistance; hardly the remedy to restore confidence among market
participants. The emphasis is on individual institutions, leaving little room
to address a generalised need for strengthening bank capital as a result, for
instance, of a protracted recession affecting banks economy-wide – as many believe
is the case in the eurozone today (European Commission, 2013; IMF, 2013, and
Benin & Huizinga, 2013). The conditions imposed on the requesting member
state and the distressed institution are very harsh, so that resorting to the
new instrument will probably be delayed as long as possible; in all likelihood
raising the eventual cost of the rescue.
A world of difference, in
sum, from the approach taken in 2008 by Secretary Paulson of the US Treasury
with his Capital Purchase Programme (CPP). The CPP was designed to bolster the
capital of ailing institutions, in extremely adverse economic conditions, so as
to release the flow of credit to the economy and restore confidence. To this
end, the US Treasury initially committed $250 billion, and eventually invested
about $205 billion, to provide capital to 707 financial institutions throughout
the country. Against the capital injections, the Treasury received preferred
(non-voting) stock yielding a 5% dividend for the first five years and 9%
thereafter, but there was no deadline for the investment and little intrusion
into the banks’ business decisions. As of April 30, the Treasury has recovered
more than $222 billion from CPP from dividend income and repayments and expects
to recover additional funds.
Similarmente Schieritz (as
reported by Munchau) and Munchau (Eurointelligence 2/7/13):
The banking union, if anything, is
an instrument for the solution of the next crisis, not this one. It is
practically dead. [Schieritz] said the banking union will ultimately only
accept banks with clean balance sheets. The cleaning up will be a matter for
national authorities, and through bail-ins. The best contribution the ESM can
make is to help states meet this challenge. .. We have also argued for some
time that this banking union will be irrelevant for this crisis – though we
were more optimistic than Schieritz about the future, though the agreement on
the bail-in regime suggests that our optimism may have been misplaced. There
remains a massive gap between the reality of the coming union and the hopes and
expectations especially in Spain,
whose banking debts are simply not sustainable under a no-bailout regime, and
where the government has no fiscal room for manoeuvre. Under this regime, the
only way for Spain
to solve its zombie bank problem would be by leaving the eurozone.
Ancora più duro un articolo del
Financial Times che enumera 10 ostacoli frapposti (dalla Germania) a un effettivo intervento
dell’ESM:
1. German veto:
Any ESM decision to take a direct stake in a bank is subject to a German veto.
2. German veto: the
Bundestag would have to vote through any direct recap. Germany’s
centre-left Social Democratic Party, the most likely coalition partner for
Chancellor Angela Merkel, is dead-set against direct recapitalisation of banks.
It thinks the financial sector, not taxpayers, should foot the bill for bank
failure.
3. Too late: The
tool is supposed to be used after the European Central Bank takes over
supervision of the main eurozone lenders. To German eyes, that means it does not cover legacy
problems uncovered by the review of bank assets
4. No saving
creditors: Under
the direct recap rules, a bank’s creditors need to fully absorb “appropriate”
losses before public money is deployed. The exact requirements are still
unclear. But it was tentatively agreed in a pact on the Bank Resolution and
Recovery Directive that all shareholders, junior and senior bondholders should
be wiped out before a direct recap. Even though full bail-in is not expected to
be law until 2018, that “principle” is supposed to apply to direct recap over
the next few years. It makes a huge difference. With such heavy write-downs, a
bank recap would not be saving the bank, but protecting depositors left in the
husk of a failed bank.
5. Limited funds: the ESM set a E60bn limit on
direct recapitalisation. That is not a lot, particularly to deal with
“exceptional circumstances”. It is roughly equal to the recapitalisation of
Spanish banks last year. And, to give some perspective, €473bn of public capital has been poured into
European banks since 2008.
6. No free lunch: the bank’s home state has to to
chip in at least 20 per cent of the recap until around 2016/17, and then 10 per
cent afterwards
7. Not for insolvent
banks: If
after a stress test a bank is found to fall short of the Basel set minimum
level of capital, the gap must be covered by the member state, not ESM.
8. Strings attached: the conditions accompanying the
recap may not be applied to just a bank. Member states could have an economic
programme foisted on them as well. “Other policy conditions, including
where appropriate those related to the general economic policies of the ESM
Member concerned, are included in the MoU attached to the financial
assistance,” according to the rules “All conditionality shall be closely
monitored.”
9. Always on the
hook: should a member state be unable to contribute to a direct
recap, it might still be required to guarantee the equity stake. This wouldn’t
appear on sovereign debt numbers, but it is a sovereign liability that markets
are unlikely to overlook.
10. Double stressed: Under
the direct recap rules, the ESM must carry out its own assessment of the bank’s
balance sheet, which is valued at market prices. So there would be a stress test
after the ECB test, just to make sure no problems were hidden
(http://blogs.ft.com/brusselsblog/2013/10/an-unusable-backstop-10-reasons-why-the-esm-might-never-take-a-stake-in-a-bank/)
5.2.5.
Situazione corrente: discussioni correnti circa il SRM
--> Come già detto al principio luglio 2013, la Commissione
pubblica una proposta di SRM immediatamente respinta dalla Germania.
Una volta
approvata la Direttiva
su “Bank recovery and resolution” (BRRD) (approvata nel settembre 2013 dal
Parlamento europeo), argomenta la Commissione (v. le FAQ in http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-675_en.htm), questa si affida nell’intanto a un network di autorità e fondi di
salvataggio locali nel quadro ora condiviso circa le regole di intervento. Un
SRM associato a un Single Bank
Resolution Fund (SBRF) risulterebbe però, secondo la Commissione, una
struttura più razionale:
it is not possible
to have a single European mechanism for the supervision of banks but to leave
the resolution of banks to national authorities as tensions between the
supervisor (ECB) and national resolution authorities could emerge over how to
deal with ailing banks. At the same time, market expectations about Member
States’ ability to deal with bank failure nationally could persist, reinforcing
negative feedback loops between sovereigns and banks and maintaining
fragmentation and competitive distortions across the Single Market.
Il SRM si occuperebbe delle circa 6 mila banche, ma in una maniera sporadica,
vale a dire all’occorrenza di crisi. [Curiosamente la segnalazione di un punto
di crisi verrebbe dalla BCE che, però, sorveglia solo 130 grandi banche.] Nella
proposta della Commissione la gestione di queste verrebbe svolta in coordinamento
con le autorità locali e diretta da una commissione specifica con membri del
SRM, Commissione e locali. Il SBRF, costituito da contributi delle banche
medesime, andrebbe a sostituire i fondi nazionali istituiti in seguito alla
Direttiva BRRD. Il suo scopo è di fornire sostegno alle banche in
ristrutturazione sotto forma di prestiti, potendo a sua volta anche accedere a
prestiti a questo scopo. L’ESM o fondi pubblici locali dovrebbero intervenire
solo in situazioni estreme, per esempio a fronte di una crisi sistemica, e poter recuperare i fondi devoluti dallo stesso SBRF, che a sua volta
può rifarsi con ulteriori contributi da parte delle banche. Il fondo dovrebbe
essere costituito in 10 anni con fondi pari all’1% dei “covered deposits” delle
banche (circa 55 miliardi di euro). Il SRM non ha poteri di forzare
finanziamenti dagli stati. Il Deposit Guarantee Scheme rimarrebbe al suo posto
secondo i principi del draft della Direttiva BRRD, e solo in emergenza il SBRF
soccorrerebbe il DGS con dei prestiti. La struttura sarebbe simile all’americano FDIC, ma a
differenza di questo, pur assumendo le decisioni principali, lascerebbe grande
spazio alle autorità locali nella gestione della crisi. (un articolo di
Hamaui ironizza tuttavia sull’efficienza in caso di crisi dei meccanismi
proposti dalla Commissione http://www.lavoce.info/stress-questunione-bancaria/)
L’opposizione tedesca non si ha tardato a farsi sentire. Timorosa di ogni
decisione che deleghi alla Commissione un potere sopra le finanze nazionali,
essa si è appellata alla necessità di cambiamenti dei Trattati europei prima
che un SRM possa essere istituito. La Germania ha dunque
riaffermato, che fintanto che ciò non accade (e difficilmente accadrà), una
strategia basata su un network di autorità e fondi di salvataggio nazionali
(nel quadro BRRD), il tutto limitato alle grandi banche, è ciò che è possibile.
I tedeschi sembrano sostenere l’idea di una autority leggera appoggiata all’ESM
– che è in Lussemburgo ed è un organismo inter-governativo fuori dei Trattati.
Poiché i fondi di salvataggio nazionali previsti dal BRRD non sono ancora
pronti, lo saranno in 10 anni, la Germania ammette un ruolo dell’EMS nel caso
che problematiche emergessero nel frattempo durante l’esercizio di valutazione
della BCE. I tedeschi fidano in ogni caso di possedere un diritto di veto
sull’impiego dei fondi ESM. Dovrebbe ro però essere anticipate severe misure di
bail in – incluse quelle sugli obbligazionisti non –subordinati previste solo
per il 2018. Si tratterebbe, a detta dello Spiegel, di una “banking
confederation” piuttosto che di una Unione Bancaria. Lo Spiegel riporta inoltre
le ironiche affermazioni di Bini Smaghi circa il fatto che la Germania non ha
mai applicato la logica del bail in nei cospicui salvataggi effettuati in
questo anni a favore delle proprie banche. (http://www.spiegel.de/international/europe/ecb-tests-set-to-reveal-german-banking-faults-and-political-agenda-a-929553.html).
(Si veda anche FT:
http://blogs.ft.com/brusselsblog/2013/09/resolved-to-compromise/)
Nonostante un precedente
documento congiunto franco-tedesco favorevole al network, la Francia sostiene ora la
proposta della Commissione.
Conclusioni
L’Europa istituisce il SSM in
assenza di SRM e SRF. Tempi stretti per approvare BRRD e SRM e incertezza
corrente su come risolvere eventuali criticità rivelate dalla valutazione della
BCE in corso da questo novembre. Perplessità di Draghi che costi di
ricapitalizzazione ricadano sugli obbligazionisti subordinati sì da
scoraggiarne la sottoscrizione di eventuali ricapitalizzazioni. Necessità
dunque di backstop pubblici adeguati,
che però i paesi periferici potrebbero aver difficoltà ad approntare. La Germania respinge la
proposta della Commissione di un SRM presso Bruxelles e di un SRF in luogo di
fondi nazionali. Dunque, idea prevalente che la risoluzione rimanga a livello
locale attraverso bail in e fondi
locali, con margini di arbitrio per paesi che se lo possano permettere di
sostegno pubblico. ESM come solo fondo di emergenza con diritto di veto per
ciascun paese e possibile condizionalità sui paesi richiedenti. L’Europa
procede verso una “confederazione bancaria” ma non verso una banking union del tipo americano. Le
crisi bancarie, sia pregresse che future rimarranno fondamentalmente locali,
tranne casi “too big too fail” dala portata sistemica in cui vi potrà essere un
intervento del ESM. Come al solito l’Europa tiene i pazienti moribondi, ma non
li fa morire.
Riferimenti
[1] Le obbligazioni bancarie subordinate offrono un
rendimento più elevato, ma sono le prime a soffrire perdite in casi di
insolvenza della banca.
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